Czy konsultacje zmieniły projekt?

Projekt ustawy o przedsiębiorstwie społecznym i przedsiębiorczości społecznej został w połowie ubiegłego roku poddany konsultacjom społecznym. Wyniki konsultacji, w formie raportu, zostały przedstawione środowisku, jednak od tamtej pory szeroka opinia publiczna nie słyszała zbyt wiele o ustawie.

Tymczasem prace nad ustanowieniem nowego prawa trwają. Grupa prawna, po zapoznaniu się z raportem z konsultacji zdecydowała się nie wprowadzać zmian w projekcie, tylko przekazała go wraz z raportem Zespołowi ds. rozwiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej. Z kolei Zespół oddał projekt w takiej samej formie Ministerstwu Pracy i Polityki Społecznej do dalszych prac. Dlaczego tak się stało?

Anna Sienicka podkreśla, że zadaniem grupy nie było podejmowanie decyzji o rozstrzyganiu poszczególnych wątpliwości i uwag zgłaszanych w toku konsultacji. Osoby, które wzięły udział w konsultacjach wyraziły co do zasady zgodę na założenia nowego prawa. Jednak ostateczne rozstrzygnięcia powinny zostać podjęte na poziomie ciała, które będzie dalej forsowało nowe prawo.

Niemniej rozmówcy zgodzili się, że Zespół powinien jeszcze publicznie poinformować opinię publiczną o trybie, w jakim omówiono wyniki konsultacji i ich wpływie na kształt projektu.

Projekt pisany na nowo?

Czy tym ciałem będzie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej? Nie jest to do końca pewne. Z jednej strony ministerstwo jest obecnie tym podmiotem, które trzyma w ręku rezultaty działań Zespołu, z drugiej jednak strony może okazać się, że skuteczniej będzie można przeprowadzić nowe prawo przez parlament. Dlatego członkowie grupy mają nadzieję, że uda się wkrótce spotkać z prezydium sejmowej komisji polityki społecznej.

Jeśli jednak projekt stanie się projektem rządowym, czekają go dwa istotne procesy, wynikające ze specyfiki tworzenia polskiego prawa. Będzie musiał przejść przez konsultacje między poszczególnymi ministrami oraz zostać przeformułowany na założenia do ustawy i – po konsultacjach – napisany na nowo przez Rządowe Centrum Legislacyjne.

Cezary Miżejewski widzi to nieco inaczej. Tłumaczy, że na wniosek premiera, w szczególnych przypadkach, rządowy projekt ustawy może wcale nie być pisany w RCL. Jednak nawet, jeśli tak miałoby się stać, to przełożenie na założenia obecnego projektu, by rządowi legislatorzy mogli od nowa napisać ustawę, nie będzie trudne.

Członkowie grupy prawnej podkreślają, że mimo perspektywy pisania ustawy od nowa przez RCL, decyzja o stworzeniu konkretnego projektu (a nie tylko założeń) była słuszna. Po pierwsze – od początku zakładano różne możliwe ścieżki forsowania ustawy (rządową lub parlamentarną). Po drugie – jeszcze profesor Jerzy Hausner, pracując nad projektem u jego początków, zaproponował, by stworzyć konkretny projekt, co ułatwić miało m.in. mówienie o nim i przekonywanie kolejnych grup zainteresowanych ustawą.

Co dalej z grupą prawną Zespołu?

Bez względu jednak na to, w jaki sposób kontynuowane będą pracę nad ustawą, członkowie grupy pewni są, że po pierwsze – jednym z niezbędnych etapów prac będą kolejne konsultacje już właściwego projektu, po drugie – w pracach tych wciąż ważną rolę odgrywać będzie grupa prawna.

Jakie będą jej zadania? Cezary Miżejewski podkreśla, że istotne jest dopisanie do ustawy przepisów wprowadzających, które dokładnie zdefiniują rzeczywisty zakres uprawnień przedsiębiorstw społecznych.

Ze strony Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej jest zgoda co do tego, że pracę nad listą i szczegółowym zakresem uprawnień będą toczyły się właśnie w grupie prawnej, przy ścisłym udziale strony społecznej.

Miżejewski zauważa, że właśnie w mieszanym – rządowo-społecznym – trybie prac nad dalszymi losami ustawy tkwi jej duży potencjał. Delegowani przez stronę społeczną członkowie Zespołu mają jego zdaniem być jedną z gwarancji, że ustawa nie powstanie w oderwaniu od rzeczywistych wyzwań, z którymi mierzy się sektor.

Ustawa nie dla każdego

Co oczywiście nie oznacza, że ustawa rozwiąże wszystkie problemy sektora ekonomii społecznej i będzie odpowiedzią na potrzeby każdego z przedsiębiorców społecznych.

Część podmiotów ekonomii społecznej zresztą wcale nie musi czekać na nową ustawę – dotychczasowe regulacje odpowiadają im potrzebom. Mamy ustawę o spółdzielniach socjalnych, ustawę o działalności pożytku publicznego, czy ustawę o rehabilitacji zawodowej.

Podmioty mające pewne uprawnienia na mocy tych aktów prawnych, niekoniecznie zyskają dzięki nowej ustawie, ale też nic nie stracą – ich uprawnienia pozostają w mocy. Jeśli zaś mają swoje specyficzne problemy (jak np. niewłaściwie funkcjonujący system wsparcia PFRON), powinny szukać rozwiązania w reformie odpowiednich aktów prawnych, a nie w przepisach nowej ustawy – uważa Miżejewski.

Przedsiębiorstwo społeczne – zatrudnienie lub usługi

Niemniej pewne obszary szeroko rozumianej ekonomii społecznej pozostawały nie rozpoznane prawnie i dla działających w tych obszarach przedsiębiorców ustawa może mieć duże znaczenie.

Miżejewski podkreśla, że celem nowego prawa miało być nadanie podmiotom realizującym pewną misję społeczną szczególnych uprawnień. Jednak aby to zrobić, podmioty te musiały zostać precyzyjnie zdefiniowane.

Członkowie grupy przypominają, że – zgodnie z projektem ustawy – przedsiębiorstwem społecznym może zostać przedsiębiorstwo, które zatrudnia określony odsetek pracowników z grup wykluczonych i/lub – realizuje jedną z usług społecznych interesu publicznego.

Dlaczego ograniczony katalog usług?

Anna Sienicka zauważyła, że właśnie katalogu tych usług dotyczyły jedne z największych kontrowersji podczas prowadzenia konsultacji. Poszczególne osoby proponowały dopisać kolejne usługi do listy. Tymczasem lista zapisana w ustawie jest – jak zauważa Miżejewski – cytatem z unijnej dyrektywy usługowej, pozwalającej na preferowanie przez państwo podmiotów świadczących pewne usługi interesu publicznego (jednak bez zawężania tych podmiotów do konkretnych form prawnych).

Tomasz Schimanek dodaje, że – poza ograniczeniem się do usług, których wspieranie przez państwo dopuszczają przepisy unijne, ze względu na ich deficytowy charakter, ważny interes społeczny itd., istotne przy tworzeniu ustawowej listy były również takie techniczne problemy, jak choćby klasyfikacja towarów i usług.

Każda usługa świadczona przez dowolne przedsiębiorstwo ma swój kod PKD. Jeśli do ustawy dopisane byłyby np. usługi w obszarze kultury okazałoby się, że przedsiębiorstwem społecznym może być małe stowarzyszenie prowadzące wiejski dom kultury i wielka firma organizująca koncerty popowych gwiazd. Podobne zastrzeżenia wzbudza choćby ochrona środowiska czy służba zdrowia.

Jeszcze większe problemy pociągnęłoby za sobą wpisanie do ustawy, co sugerowali niektórzy, że przedsiębiorstwa społeczna świadczą usługi w zakresie pożytku publicznego. Wówczas – jak uważa Miżejewski – „przedsiębiorstwem społecznym” mógłby zostać niemal każdy przedsiębiorca. Oczywiście pod warunkiem, że tak poszerzony katalog zostałby zaakceptowany choćby przez Ministerstwo Finansów, co wydaje się jednak praktycznie niemożliwe.

Miżejewski i Schimanek przyznali, że o ile zatrudnieniowy aspekt przedsiębiorstwa społecznego jest w Polsce dość dobrze rozumiany, o tyle aspekt usługowy wymaga dalszej poważnej debaty publicznej. Schimanek zauważył, że w tej sprawie istotny będzie również mocny głos MPiPS.

Definicja przedsiębiorstwa społecznego – najpóźniej 1 stycznia 2014

Członkowie grupy zgadzają się również, że definicja przedsiębiorstwa społecznego może wymagać dalszej dogłębnej publicznej debaty z udziałem wszystkich zainteresowanych stron.

Tomasz Schimanek zauważył, że definicja zawarta w ustawie będzie miała kluczowe znaczenie dla tworzenia tożsamości sektora w Polsce. Jasno i na gruncie prawnych zostanie określony pewien specyficzny sposób prowadzenia działalności. Wytłumaczenie tej specyfiki klientom czy administracji publicznej stanie się dzięki temu łatwiejsze.

Jednak chodzi nie tylko o ułatwienie rozmów na temat ekonomii społecznej. Cezary Miżejewski stawia sprawę jasno: jeśli w kolejnej perspektywie programowania znajdzie się zapis o wspieraniu przedsiębiorczości społecznej i przedsiębiorstw społecznych, trzeba będzie mieć ugruntowaną prawnie definicje takich podmiotów. Dlatego ustawa powinna być tak przygotowana, by wejść w życie najpóźniej 1 stycznia 2014 roku.

Przedsiębiorstwo społeczne albo nic?

Czy oznacza to, że te podmioty ekonomii społecznej, które nie spełnią warunków ustawy i nie będą mogły zostać przedsiębiorstwami społecznymi, „znikną z radarów” wsparcia – czy to samorządowego, czy to rządowego, czy unijnego?

Członkowie grupy nie widzą takiego niebezpieczeństwa. Przywołują przykład Ustawy o działalności pożytku publicznego, która określa konkretne uprawnienia dla grup podmiotów spełniających określone warunki, ale nie likwiduje innych możliwości dla tych organizacji, które nie mają statusu OPP.

Miżejewski i Schimanek zgadzają się, że jedną z grup, która – przy tak sformułowanej ustawie – straci szansę na mianowanie się przedsiębiorcami społecznymi, są organizacje pozarządowe prowadzące działalność gospodarczą w zakresie usług nie będących ważnymi usługami z punktu widzenia interesu publicznego. Ustawa postawi więc wyraźną granicę między przedsiębiorczością społeczną a ekonomizacją trzeciego sektora. Ta druga może, ale nie musi być tą pierwszą.

Co jednak nie oznacza, że działające obecnie aktywne gospodarczo fundacje i stowarzyszenia coś stracą. Posiadająca status OPP organizacja pozarządowa działająca w obszarze – powiedzmy – opieki nad zwierzętami i zarabiająca na swoją działalność statutową organizacją szkoleń, będzie nadal korzystała ze zwolnień podatkowych i innych uprawnień na mocy innych ustaw. Jednak nie będzie mogła nazywać się przedsiębiorstwem społecznym i korzystać z dodatkowych przywilejów.

Izba przedsiębiorców społecznych to nie ciepłe posadki

Inna kontrowersja dotyczyła powołania mocą ustawy Izby przedsiębiorców społecznych. Zdaniem Miżejewskiego powołanie takiej izby, która pełniłaby rolę samoregulacyjną w środowisku ekonomii społecznej, miałoby przełomowy charakter i byłoby jednym z największych osiągnieć ustawy.

Miżejewski nie zgadza się z zarzutami, że Izba byłaby źródłem synekur. Działalność przedsiębiorstw społecznych musiałaby być tak czy siak kontrolowana. Dużo lepiej, gdyby kontrola ta miała swoje źródło w środowisku, niż przychodziła z zewnątrz – od władzy wykonawczej czy sądowniczej – uważa Miżejewski.

Kryzys – zagrożenie czy szansa?

Jako potencjalne zagrożenie dla ostatecznego kształtu ustawy członkowie grupy wskazali obecną sytuację gospodarczą w Polsce i Europie. Cezary Miżejewski powiedział, że jeśli rząd będzie ciął wszystkie wydatki na cele społeczne, można spodziewać się porażki projektu. Zdaniem Miżejewskiego należy jednak pamiętać, że koszty generowane przez ustawę w założeniu będą rekompensowane przez zysk – i to nie tylko społeczny, ale również ekonomiczny.

Osoba bezrobotna, która zakłada spółdzielnię socjalną, kosztuje nas określoną kwotę. Jednak kwota ta jest mniejsza niż zyski, które płyną po pierwsze z faktu, że osoba ta przestaje pobierać świadczenia społeczne, po drugie – że zaczyna płacić podatki i składki i wreszcie po trzecie – zaczyna konsumować – wyliczał Miżejewski.

Wraz z Tomaszem Schimankiem zgodził się jednak, że wciąż za mało mamy twardych dowodów, że globalnie ekonomia społeczna się opłaca. Te dowody powinny zostać zebrane, aby w procesie forsowania ustawy, podmiot za to odpowiedzialny miał mocne argumenty.

Tomasz Schimanek zauważył, że kryzys może paradoksalnie pomóc ustawie. Ma ona między innymi cele prozatrudnieniowe i w tym sensie jest konstruktywną odpowiedzią na dekoniunkturę.

Schimanek powiedział również, że z ustawą wiąże nadzieje na powrót starej ekonomii społecznej do gry. Spółdzielnie pracy i inne podobne podmioty, które nie uczestniczą obecnie aktywnie w działaniach sektora, chcąc zyskać status przedsiębiorstwa społecznego, będą musiały się na nowo zdefiniować i dopasować do kryteriów.

Komentarz: ustawa a pakt

Od kilku tygodni trwają, zainicjowane przez Stałą Konferencję Ekonomii Społecznej prace nad Paktem na rzecz ekonomii społecznej. Poprzednia, ostatecznie niepodpisana wersja paktu, zawierała między innymi zapisy na temat konieczności stworzenia ustawy o przedsiębiorczości społecznej. Jak widać – zapis ten nie stracił na aktualności. W rozmowie z osobami odpowiedzialnymi za kształt projektu ustawy wyłaniają się jednak jeszcze inne tematy warte do przedyskutowania w środowisku i – być może – zapisania w pakcie wniosków z dyskusji:

> jakie usługi społeczne interesu publicznego powinno bezwzględnie wspierać państwo i jaki udział w ich świadczeniu powinny mieć podmioty ekonomii społecznej?

> czym różni się ekonomia społeczna od działalności ekonomicznej III sektora?

> czy polska ekonomia społeczna powinna postawić na aspekt zatrudnieniowy, czy poza tym aspektem szukać swojej tożsamości również w świadczeniu konkretnych usług?

> jak zdefiniować przedsiębiorstwo społeczne w świetle następnej perspektywy finansowej oraz – jakie miejsce znajdzie się dla tych podmiotów ekonomii społecznej, które definicja wykluczy z bycia przedsiębiorstwem społecznym?

Czekamy na Państwa głosy w dyskusji! Prosimy o wysyłanie , nadsyłanie artykułów, lub komentowanie bezpośrednio pod tekstem!

Krzysztof Cibor, ekonomiaspoleczna.p

fot. Marcin Klag bna licencji CC BY-NC-ND 3.0